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El diagnóstico de Alejandro Gertz Manero sobre la Procuraduría General de la República fue lapidario: En México no hay un verdadero acceso a la seguridad y la justicia. Ha sido incapaz de cumplir con su mandato constitucional, porque carece de planeación y coordinación en la persecución de los delitos, no cumple con la profesionalización requerida, y ni siquiera comprende la dinámica del fenómeno criminal que actualmente agobia al país.
Por décadas, sostiene el fiscal General de la República (FGR) en un documento interno al que ejecentral tuvo acceso, actuó de forma aislada, sin estrategia ni esquemas de investigación. En suma, la institución tiene una crisis de ineficiencia.
Este es el estado en el que Gertz Manero sostiene que encontró la institución encargada de investigar y perseguir los delitos federales en el país, y principal responsable de impedir la impunidad. Ubica especialmente a dos responsables de la actual crisis: al exprocurador Raúl Cervantes y su sucesor, Alberto Elías Beltrán, encargado del despacho.
“La baja incidencia de decomisos representa una muestra de cómo la institución no logra impactar en la matriz económica y financiera de las organizaciones criminales. Sin una unidad que se ocupe de comprender los mercados criminales, difícilmente la FGR podrá reducir la brecha de impunidad”, se plantea en el documento.
Con este documento el ahora fiscal General arranca su gestión y plantea que la dependencia está obligada a detonar una serie de bases y programas de trabajo para conseguir la metamorfosis institucional.
La ruta para que la antes llamada Procuraduría General de la República lleve a cabo una reingeniería de sus procesos internos, corrigiendo las malas prácticas que implicaron, entre otras consecuencias, un crítico rezago en la impartición de justicia debido a una errática implementación del sistema penal actual, tiene el plazo forzoso de un año para rendir frutos, y establecer el basamento del cambio.
La meta impuesta por el propio fiscal general es que para enero de 2020, la Fiscalía cuente con una Política Criminal y un Plan de Persecución Penal Institucional que se alinee al Plan Estratégico de la Fiscalía.
Caso a caso
Opuesto a la premisa de que los números no mienten, el documento firmado por Gertz Manero, con fecha el 14 de marzo, advierte de las “serias debilidades en el registro de estadísticas confiables” por parte de la extinta PGR. Los registros de la dependencia indican que los esfuerzos de la institución, por lo menos desde 2016, se enfocaron a combatir delitos de bajo impacto en una lógica del “caso a caso” que trajo consigo la acumulación de carpetas de investigación sin resolver.
En el documento se toma como referencia el año 2017, es decir, el periodo de poco más de 11 meses que el priista Raúl Cervantes Andrade asumió la titularidad de la PGR, para después dejar como encargado de despacho al exsubprocurador Elías Beltrán, en el que sólo se denunciaron 10% de 33.6 millones delitos que hubo en ese año, de los cuales 6.5% implicó la apertura de una carpeta de investigación.
“Se deduce —plantea— la falta de una estrategia de priorización, así como de un esquema de investigación debidamente articulado entre los operadores del sistema de justicia penal, enfocado en perseguir y desarticular mercados criminales”.
Esto es así, ahonda, “porque en las últimas décadas, los segmentos del sistema de justicia penal actuaron de forma aislada, por lo que se generó un descuido en la atención a las víctimas del delito y la desconexión entre el diseño con la realidad”, señala la diagnosis del extitular de Seguridad Pública en el gobierno de Vicente Fox.
Aunado a ello, el resultado de la fiscalización de la cuenta pública de 2017 de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) evidenció que 62% de las averiguaciones previas por delitos federales en ese año presentó deficiencias en su investigación, por lo que tuvieron que ser devueltas por parte del Poder Judicial de la Federación a la PGR.
“La Procuraduría no estableció indicadores ni metas que permitieran definir un parámetro de lo que pretendía lograr respecto de su contribución en la procuración de justicia eficaz y eficiente”, sentenció la revisión del organismo fiscalizador.
›Estos no son los únicos rezagos. De acuerdo con los indicadores del Programa Nacional de Procuración de Justicia 2013-2018 del sexto y último informe de gobierno de Enrique Peña Nieto, el porcentaje de ejercicios de la acción penal que derivaron en un auto de formal prisión o de sujeción a proceso fue disminuyendo paulatinamente desde 2015.
Muestra de ello fue que la meta del 65.7% proyectada para 2018 sólo llegó a 26.2% de cumplimiento, mientras que la ejecución de órdenes de aprehensión y reaprehensión también cerró con una deficiencia porcentual de cuatro puntos a la meta establecida para ese año.
De acuerdo con un informe elaborado por el Consejo de la Judicatura Federal presentado en el Senado de la República en junio del año pasado, del universo de 33 mil 935 causas penales judicializadas por la entonces PGR, entre noviembre de 2014 y junio de 2018, 7% fueron referente al robo de hidrocarburos, 3% implicó por delitos fiscales, 1.9% correspondió a ilícitos ambientales, 1.8% a secuestros; 1% a tráfico de personas, 0.23% a delincuencia organizada y sólo 0.1% a trata de personas.
Por tanto, el análisis de Gertz Manero sentencia: “la institución (FGR) no está contribuyendo a garantizar el estado democrático de derecho, ni a preservar el cumplimiento irrestricto de su mandato constitucional porque no ejecuta su misión actual de procurar justicia federal de manera eficaz y eficiente”.
Según el informe De PGR a FGR: lineamientos hacia la transición, presentado por la organización civil México Evalúa el pasado 14 de marzo, a la Fiscalía le implicará una demora de al menos 13 años para ofrecer una solución a más de 166 mil asuntos que la dependencia federal acumuló sin judicializar en los últimos tres años.
La magnitud del reto, refirió entonces María Novoa, coordinadora del Programa de Justicia de la asociación, es que “actualmente 68.3% de las investigaciones obtienen determinación judicial; de 2014 a 2017 se registró 61.2% de impunidad en las investigaciones”.
Lo prioritario
Son tres las razones principales por las que Alejandro Gertz Manero considera que el Estado mexicano ha incumplido con su tarea de garantizar un real y positivo derecho a la seguridad y la justicia: la ausencia de una política criminal integral que atienda los fenómenos delictivos; la falta de profesionalización, eficiencia y eficacia de policías, ministerios públicos, y autoridades jurisdiccionales; así como la carencia de comprensión del fenómeno criminal.
El diagnóstico del funcionario refiere que la interrelación de las instituciones del sector seguridad y justicia carecen de un modelo de vinculación de competencias, ámbito de actuación y objetivos para la operación de cada involucrado.
Lo que provoca que actualmente “no hay coordinación ni articulación entre la policía preventiva, peritos, ministerios públicos y jueces, y repercute en la eficiencia del sistema jurídico mexicano y la persecución e investigación de delitos”.
En ese sentido, los mercados criminales, es decir los principales ejes delictivos en este “proceso de priorización” que se busca consolidar en la Fiscalía, los ilícitos que tienen prioridad son porque cumplen con los criterios de relevancia, en los que se considera su impacto político-social, la vulnerabilidad de la víctima, aquellos vinculados a la delincuencia organizada, su trascendencia económica, componentes internacionales; así como su criminalidad emergente, en referencia a su incidencia delictiva.
La lista de los mercados criminales o ejes delictivos del plan de Gertz Manero comprenden 10 delitos principales, además de sus derivados: corrupción; delitos contra el patrimonio nacional (hidrocarburos); delitos económicos y financieros; ilícitos cometidos contra los derechos humanos; contra la libertad de las personas (secuestro y extorsión); aquellos cometidos contra el comercio; delitos de armas de fuego; crímenes contra el sistema electoral; delitos ambientales; y narcotráfico.
En comparación con el esbozo dado a conocer por Elías Beltrán, a mediados del año pasado, los mercados criminales identificados como prioritarios en la anterior administración no contemplaban los delitos de robo de hidrocarburos ni los referentes al sistema electoral.
Aunque la priorización en la atención de asuntos está contemplada en esta reingeniería como uno de los ejes estratégicos para enfocar los esfuerzos de investigación; así como los recursos personales y financieros sobre aquellos delitos que se determinen de mayor relevancia. El también exlegislador deja en claro que ese proceso no implica que unos asuntos sean más relevantes que otros, sino que con los recursos disponibles se atienden los casos complejos y de impacto social con toda la fuerza institucional; y aquellos donde lo mejor resulta una solución alterna se cuente con un modelo de gestión ágil y oportuno.
Bajo esa concepción son tres los principales rubros en los que la FGR deberá ocuparse de las conductas delictivas: “Aquellas que atentan contra el Estado mexicano y su patrimonio; las que afectan a las instituciones, la estructura y solidez del mismo Estado; y el resto de los delitos federales”.
La atención depende del grado de complejidad de investigación que represente cada ilícito, por lo que las dos grandes categorías que los definen son: delitos complejos y de baja complejidad.
DELITOS FEDERALES. El Consejo de la Judicatura Federal refiere que de 33 mil 935 causas penales judicializadas de 2014 a 2018, 7% correspondían al robo de hidrocarburos.
Sin embargo, las cifras reportadas por la delegaciones y áreas centrales revelan que en la dependencia son muy pocos los asuntos vinculados con delitos complejos que constituyen dichos mercados criminales los que han llegado a judicializarse. Los propios datos de la PGR refieren que durante la vigencia del sistema penal actual (2014-2018) se iniciaron más de 270 mil carpetas de investigación, de las cuales sólo se llegaron a judicializar el 15%, y sólo el 4% llegó a una sentencia condenatoria; en ese periodo prácticamente el 33.48% de la incidencia delictiva derivó en expedientes relacionados con la comisión de delitos patrimoniales.
Combate a ciegas
Bajo la concepto de que la delincuencia ha alcanzado un alto nivel de sofisticación en cuanto a su forma de operar y que se asemeja cada vez más a la de cualquier empresa que se enfoca en mantener altos niveles de rentabilidad; pero en este caso diversificando sus operaciones en mercados como el del narcotráfico, el robo de hidrocarburos y el tráfico de armamento, la dependencia ha evidenciado una escasa comprensión de los fenómenos delincuenciales, particularmente de los mercados criminales que operan en el país.
Lo que ha provocado, se advierte en el documento, que en un contexto de violencia y criminalidad la FGR debe contar con los insumos suficientes para operar estrategias efectivas de persecución delictiva, previo a la intervención de un conflicto. Pese a ello, no existe dentro de la institución un área especializada con los datos de inteligencia táctica enfocados en descifrar cómo operan estos mercados con el objetivo de trazar líneas de acción efectivas.
Si una institución de esta naturaleza no parte de un principio de verdadera rendición de cuentas, de un principio de conocer y apreciar lo que significa ser una víctima en este país, no vamos a sacar adelante este proyecto (…) Tenemos una oportunidad de oro, para que nosotros hagamos una propuesta de eficiencia, de resultados, de calidad en el trabajo; que realmente reivindique, no solamente a la procuración de justicia, sino al propio Estado mexicano” Alejandro Gertz Manero ante senadores, durante su comparecencia el pasado 17 de enero, un día antes de haber sido elegido como el primer Fiscal General de la República.
Estadísticas del Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia de la extinta PGR muestran un desplome en cuanto a la cantidad de aseguramientos, particularmente en los casos de erradicación de cultivos de mariguana que pasó de 13,430 hectáreas en 2011, en el gobierno de Felipe Calderón, a 9,164 hectáreas erradicas al año siguiente, hasta llegar a las 4,219 al cierre de 2017; mientras que los aseguramientos de armas cayó de las 25 mil 799 aseguradas en 2012 a las siete mil 301 incautaciones de 2017.
El tiempo encima
Política criminal y persecución penal son dos aspectos que plantea quien se desempeñó como Procurador General de la Defensa del Trabajo entre los 1976-1983, como ejes fundamentales en la reorganización que necesita la operación de la Fiscalía, la cual cabe señalar aún mantiene entre sus filas a varios de los titulares de las subprocuradurías de la administración anterior, pese a la critica que el propio fiscal hace en referencia de estas subprocuradurías.
Considerando la duplicidad de estructuras y esfuerzos de investigación que implicó la creación de subprocuradurías supuestamente encaminadas a dar prioridad a ciertos fenómenos en apariencia, su operación, señala el fiscal Gertz, “no derivó en determinaciones concretas y precisas”.
A nivel nacional el señalamiento abarca a las Fiscalías, Procuradurías y Ministerios Públicos del país que según su diagnóstico operan con criterios disímiles y desarrollan funciones sin información, ni análisis criminal, ni identificar objetivos estratégicos y operativos.
›Como parte del desarrollo de esta política criminal, entendida como un sistema de seguridad y justicia que permita disminuir la criminalidad, incluyendo soluciones en términos de prevención y reinserción social, se propone una estrategia integral diferenciada que establezca los principios de un modelo proactivo y no reactivo frente al fenómeno delincuencial en el que se evite la criminalización y el populismo penal, es decir, el incremento innecesario de penas y sanciones.
Con el tiempo como factor apremiante, el Plan de Persecución Penal plantea que funja como la ruta para desahogar de forma “pronta y expedita” los asuntos vinculados a delitos que, tanto por su volumen, como por su complejidad, impliquen procesos eficientes y eficaces.
La arquitectura institucional tiene que ver con el funcionamiento, la generación de vasos comunicantes y flujos de información entre los diferentes niveles internos; a la par de revisar el marco operativo transversal que cubra las necesidades del sistema penal, para realizar con celeridad dichos procedimientos internos.
Los esfuerzos institucionales que se consideran prioritarios se enfocan en dar trámite a los asuntos de necesidades nacionales, en un marco del aumento de conflictos penales y los recursos limitados con los que reconoce cuenta la Fiscalía General; así como la debida atención a las demandas y necesidades sociales, que implica el garantizar la capacidad profesional de los servidores públicos para brindar una adecuada atención al reclamo de justicia penal.
La herencia
Dentro de la serie de deficiencias institucionales de funcionamiento interno y la paupérrima efectividad, así como
asuntos clave por resolver como el de Odebrecht y la desaparición de los 43 estudiantes normalistas en Iguala, Guerrero, la desaparecida PGR le heredó a la Fiscalía General de la
República un cúmulo de omisiones y malas decisiones que le han provocado una mala imagen a la institución:
Combate limitado.
En el marco de la estrategia contra el robo de hidrocarburos, la FGR no ha podido fincar responsabilidades contra altos funcionarios de Pemex, salvo un único caso en el que enfrentara su proceso en libertad.
Regalo decembrino. En diciembre de 2018, dos meses después de que la PGR quedara acéfala, el exgobernador de Sonora, Guillermo Padrés, consiguió un auto de formal libertad por el delito de defraudación fiscal que se le imputaba. Se revisa su caso.
Perdón a los honestos. Un mes después de que la SEIDO aseguró mil 540 cajas de seguridad de la empresa First National Security en Cancún como parte de una investigación, sin contar con la orden para asegurar y mucho menos abrirlas, el encargado del despacho ofreció una disculpa “sincera a todos los clientes que tienen un modo honesto de vivir y que esto les ha causado inconvenientes”. El caso sigue abierto.
Acuerdo mutuo. En septiembre de 2018, dos meses antes de la llegada del nuevo gobierno, se concretó el acuerdo entre la PGR y el exgobernador Javier Duarte para concederle un proceso abreviado, a cambio de una condena máxima de nueve años de prisión y la incautación de 40 de sus propiedades. El caso se revisa.
Las prioridades
El programa de trabajo, proyectado por Alejandro Gertz Manero consta de ocho objetivos inmediatos, cada uno con sus respectivas acciones, con los que se buscará:
Mejorar el acceso a los servicios de procuración de justicia.
Desahogar los casos de baja complejidad para la Fiscalía, mediante mecanismos alternativos y acuerdos reparatorios.
Desarrollar un nuevo modelo de gestión.
Generar las capacidades necesarias para atender delitos complejos.
Contar con un nuevo sistema de análisis y procesamiento de la información.
Consolidar un equipo multidisciplinario responsable de proponer los ejes de la persecución penal.
Fortalecer las capacidades de litigación y seguimiento de los procesos penales.
Instaurar el sistema de evaluación de resultados, a fin de desarrollar indicadores estructurales, de resultados y de servicio que serán aplicados de manera horizontal.