jcrodriguez@ejecentral.com.mx / jonathanjnd@ejecentral.com.mx Hace tres años, cuando se presentó el proyecto de presupuesto para 2016, el gobierno federal vendió una ilusión, prometió que a partir de ese momento se compactarían los programas que se duplicaban. Esto no se cumplió y, por el contrario, crecieron. Actualmente hay 58 programas sociales que tienen similitudes de entre 98 y 100%, para los cuales se destinaron 447 mil 702 millones de pesos, lo que equivale a 8.4% del presupuesto total para 2018, que fue de 5.28 billones de pesos. Esto significa que esos programas prácticamente son idénticos, porque atienden a la misma población y buscan las mismas metas sociales. En aquel 2016 se prometió utilizar una metodología de “base cero”, es decir, que se identificarían los programas que no estuvieran dando resultados para eliminarlos, y además se detectarían aquellos que estuvieran duplicados para fusionarlos. El objetivo de la reingeniería presupuestal, dijo el entonces el secretario de Hacienda, Luis Videgaray, era ahorrar recursos para hacer frente a la recesión económica mundial y a la caída en los precios del petróleo. Pero todo resultó ser una simulación. De 2016 a la fecha se incrementó el número de programas duplicados, y se elevó el monto que invierte el gobierno en nuevos programas que hacen lo mismo que los ya existentes, de acuerdo a una revisión que llevó a cabo ejecentral de las Consideraciones Presupuestarias que cada año emite el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). En 2016, el número de programas idénticos fue de 37; para 2017 fueron 20 y en 2018 se disparó a 58. En cuanto a recursos, el presupuesto ejercido por programas duplicados pasó de 251 mil 282.4 millones en 2016, a 326 mil 782.2 millones en 2017 y se disparó a 447 mil 702.3 en el presente año. Entre 2016 y 2018 el gobierno federal ha gastado un billón 25 mil 766.9 millones de pesos en programas repetidos, de acuerdo con los datos del Coneval, organismo que desde 2010 hace recomendaciones para el diseño del presupuesto, enlista los programas que se duplican y sugiere las áreas de oportunidad para optimizar los recursos públicos.
Peña crece duplicidad
Ahora bien, de ese billón de pesos ejercidos de 2016 a la fecha, más de la mitad, 675 mil 939.3 millones corresponden a programas creados durante la presente administración. Y de ese monto, 252 mil 906.2 millones (la tercera parte) corresponden a programas que se crearon en este sexenio cuando ya existía un programa previo que tenía los mismos objetivos, que atiende a la misma población y que busca atacar la misma problemática.
›Esos 252 mil 906 millones de pesos —que serían susceptibles de ser ahorrados en una lógica de austeridad y compactación de programas— representan la mitad de los 500 mil millones de pesos que el gobierno del presidente virtualmente electo, Andrés Manuel López Obrador, busca ahorrar anualmente con su programa de austeridad en la administración pública. También equivale al 50% de los 500 mil millones de pesos que el tabasqueño pretende recuperar por el combate a la corrupción.
De igual forma, los 252 mil 906.2 millones de pesos gastados en los últimos tres años en programas gemelos representan la mitad del presupuesto que López Obrador quiere invertir en su programa sexenal de infraestructura, el cual incluye el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, el proyecto Istmo de Tehuantepec, el tren maya, los 300 caminos rurales y el programa de reconstrucción para los damnificados del sismo del 19 de septiembre de 2017. En total, de 2013 a 2018, el gobierno peñista ha gastado 2.4 billones de pesos en programas duplicados. El año con más dispendio fue 2015, cuando se erogaron 606 mil 604.2 millones de pesos, y en segundo lugar fue 2018, con 447 mil 702.3 millones.
“EL PRESUPUESTO DE LA FEDERACIÓN NO ES ALGO QUE SE PUEDA RECORTAR CON FACILIDAD; EL PRESUPUESTO ES UN EJERCICIO POLÍTICO Y SE DEBE CALCULAR CADA MOVIMIENTO, PUES SIEMPRE SE CORRE EL RIESGO DE GENERAR TENSIONES”, SOSTUVO HERNÁNDEZ LICONA.
Lógica alterada
Imaginemos que, por error, una persona ha estado pagando dos veces por su servicio de gas. ¿Qué es lo primero que debería hacer ese individuo al percatarse de la anomalía? El sentido común indica que debe cancelar uno de los pagos y así evitar que su economía se siga deteriorando. Posteriormente, lo aconsejable sería revisar el resto de sus pagos para cerciorarse de que no haya más fugas de dinero. Pero en el gobierno federal las cosas no funcionan así. Por ejemplo, en 2013, primer año de gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, el gobierno federal decidió darle impulso al campo y creó el Programa de Fomento Ganadero. Al año siguiente, en 2014, lanzó el Programa de Apoyos a la Comercialización y en 2016 desarrolló el Programa de Apoyos a Pequeños Productores. Es loable la preocupación por el sector agropecuario, pero resulta que los tres programas hacen exactamente lo mismo, de acuerdo con registros del Coneval, que analizó 43 variables de los tres instrumentos (grupos de atención, etapas de vida, derechos básicos que busca garantizar y tipos de apoyos, entre otros), y todas coinciden. En una lógica de “base cero” (en el que el presupuesto ya no se hace de manera inercial, sino que se diseña a partir de programas que sí funcionan y que no se repiten), esos tres programas debieron fusionarse y evitar duplicidad de tareas en los servidores públicos. Sin embargo, esto no se hizo, y para 2018 se canalizaron 3 mil 123.1 millones para el primero, 9 mil 748.7 millones para el segundo y 15 mil 524.7 millones para el tercero, lo que da un total de 28 mil 396.6 millones de pesos. Es decir, los beneficiarios debieron haber recibido tres pagos distintos. Otro ejemplo: para 2012, cuando comenzó el sexenio de Peña Nieto ya existían tres programas destinados a financiar la infraestructura educativa, todos ellos diagnosticados con duplicidad desde la óptica del Coneval. Los más antiguos, Programa de Infraestructura Física Educativa y Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales, datan de 2007 y 2008, cuando la secretaria de Educación Pública era Josefina Vázquez Mota. El tercer programa idéntico, Fortalecimiento de la Infraestructura Científica y Tecnológica, se creó en 2011, cuando Alonso Lujambio era el titular de la SEP.
›Sin embargo, pese a que ya había tres programas atendiendo a la misma población y atacando el mismo problema, el gobierno de Peña Nieto lanzó otros tres, todos ellos concebidos en 2014, cuando Emilio Chuayffet estaba al frente de la SEP, y todos ellos con similitudes de 98% entre sí y con los heredados del gobierno de Felipe Calderón.
Se trata del Programa de la Reforma Educativa, Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación y Apoyos para la Atención de Problemas Estructurales de las universidades públicas. Al final, México llega al 2018 con seis programas casi idénticos que atienden problemas de infraestructura física y que en conjunto absorben 90 mil 084.6 millones de pesos, lo que representa el doble del presupuesto de la UNAM, que para este año le fueron asignados 43 mil millones de pesos. El más costoso es el de subsidios, que acapara 83 mil 748.3 millones de pesos; le sigue el de Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación, con 3 mil 089.4 millones, y Programa de la Reforma Educativa, con 2 mil 243.5 millones de pesos. En el mejor de los casos, los mismos beneficiarios recibieron seis apoyos al mismo tiempo.
AGENDA. Por ser un año de sucesión presidencial, es probable que el presupuesto se apruebe hasta diciembre, pues en septiembre se instala la Legislatura que debe dar su visto bueno al paquete económico 2019
La dificultad de recortar
El director general del Coneval, Gonzalo Hernández Licona, dijo a ejecentral que el objetivo del documento Consideraciones para el proceso presupuestario 2019, donde viene el detalle de los 58 programas que tienen similitudes de entre 98 y 100%, es ofrecer al gobierno y a los diputados —tanto a los que llegan como a los que salen— la información técnica sobre los rubros del presupuesto social que sí están funcionando y de aquellos que son susceptibles de recorte en caso de que se quiera optimizar el gasto.
Aquí lo que debemos tener muy claro es que el presupuesto de la Federación no es algo que se pueda recortar con facilidad; el presupuesto es también un ejercicio político y se debe calcular cada movimiento, pues siempre se corre el riesgo de generar tensiones”, sostuvo Hernández Licona.
Al preguntarle por qué el Coneval no cataloga propiamente a los programa como duplicados, sino que habla de instrumentos con similitudes de 100%, y por qué no plantea abiertamente su eliminación, toda vez que es la máxima autoridad en materia de evaluación de programas sociales, Hernández Licona explicó que la instancia facultada para esas medidas es la Secretaría de Hacienda.
El Coneval cumple con ofrecer la información técnica para la toma de decisiones, pero quien debe procesar esta información y determinar si un programa prevalece, se le reduce el presupuesto o se elimina es Hacienda”, siempre con el aval de la Cámara de Diputados, que es la facultada para aprobar cada año el Presupuesto de Egresos.
El titular de Consejo recordó que en 2016, a propósito del recorte presupuestal y del rediseño del gasto, la lista de programas sociales federales pasó de 240 a 155, en un afán por optimizar recursos. Igualmente, puntualizó que el porcentaje de presupuesto destinado a programas sociales denominados “altamente prioritarios” pasó de 35% en 2016 a 70% en la actualidad, lo que hablaría de una mayor puntería a la hora de canalizar dinero federal.
Sí ha habido esfuerzos presupuestarios para, a partir de información de evaluación, tener mejor diseño presupuestario. Ojalá estas herramientas se puedan seguir utilizando en el próximo gobierno para seguir teniendo un presupuesto con base en resultados”, opinó Hernández Licona, en alusión al presidente electo, López Obrador, quien ha dado la instrucción de optimizar al máximo las asignaciones del presupuesto 2019 y que tiene como bandera la austeridad en el gasto público.
“El Coneval está dispuesto a compartir y detallar esta información con el gobierno entrante y con los integrantes de la próxima legislatura; estamos abiertos si se quieren reunir con nosotros, lo platicamos más de cerca. El Coneval tiene infinidad de información y sugerencias que darle al nuevo gobierno, concretamente a los que encabecen en el futuro la Secretaría de Desarrollo Social y de la Secretaría de Hacienda”, señaló el funcionario.
447 mil 702 millones de pesos se gastaron en 2018
en programas duplicados, la mayor cifra desde 2016,
2 billones 408 mil 514 millones de pesos se han gastado
en programas duplicados entre 2013 y 2018
1 billón 025 mil 766.9 millones de pesos se han gastado
en programas duplicados desde 2016, año en que se aplicaron ajustes presupuestales y compactación de programas.
675 mil 939.3 millones de pesos se han gastado
entre 2016 y 2018 en programas duplicados creados durante el gobierno del presidente Peña Nieto.
252 mil 906.2 millones de pesos se han gastado
entre 2016 y 2018 en programas creados en el actual sexenio, aún cuando ya existían apoyos con las mismas características, cuando se aplicaron medidas de ajuste presupuestal.
SEP e IMSS, bajo observación
El área de gobierno con más dinero invertido en programas duplicados es la Secretaría de Educación Pública, pues en lo que va del sexenio del presidente Peña Nieto se han invertido 1.2 billones de pesos en apoyos con similitudes de 100 por ciento. La dependencia que ha sido encabezada por Emilio Chuayffet, Aurelio Nuño y Otto Granados incurre en duplicidades en esquemas como Carrera Docente, Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, Servicios de Educación Media Superior, Servicios de Educación Superior y Posgrado, Infraestructura Educativa, Evaluaciones de Calidad de la Educación y Sistemas de Información y Gestión Educativa. En total, los programas de la SEP han sido mencionados 20 veces en las listas anuales de Coneval en lo que va del sexenio. El segundo mayor monto invertido en programas repetidos le corresponde al Instituto Mexicano del Seguro Social, pues en los últimos seis los ha ejercido 868 mil 952.3 millones de pesos en este tipo de acciones de gobierno. La cifra es equivalente a una quinta parte del presupuesto federal para 2018, que es de 5.2 billones de pesos. El programa que todos los años aparece como duplicado es el de Atención a la Salud, al que este año le fueron canalizados 202 mil 644.9 millones de pesos. De acuerdo con el Coneval, el programa es idéntico en metas, población beneficiaria y tipo de apoyos a Atención a la Salud que también tiene el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), que este año recibió 24 mil 371.6 millones de pesos. La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimen- tación (Sagarpa) es la dependencia que a lo largo del sexenio ha tenido más menciones en las listas de los programas redundantes de Coneval: 63 veces. El monto que el gobierno federal ha destinado a programas repetidos en el ámbito agropecuario es de 251 mil 550.6 millones de pesos. Los esquemas que aparecen con mayor frecuencia en el listado de similitudes son Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria, Programa de Apoyos a la Comercialización, Programa de Fomento Ganadero, Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola, Programa de Apoyos a Pequeños Productores y Programa de Concurrencia con las Entidades Federativas. Paralelamente, las dependencias con menos menciones en los documentos de Coneval son la Secretaría de Turismo (dos en todo el sexenio), Secretaría del Trabajo (3), Secretaría de Cultura (10) y Secretaría de Hacienda. De igual forma, las instancias con menos recursos invertidos en programas redundantes son Turismo (mil 171 millones de pesos en todo el sexenio), Trabajo (mil 740.9 millones), Hacienda (2 mil 203.4 millones), Economía (15 mil 370 millones) y Cultura (18 mil 545.2 millones).
431 menciones
ha hecho el Coneval en los últimos seis años sobre programas que son idénticos a otros.
Los criterios de Coneval
El CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN de la Política de Desarrollo Social (Coneval) realiza su análisis cada año para contar con un fundamento estadístico y metodológico sólido para determinar el grado de similitud entre los programas y acciones de desarrollo social de acuerdo con sus atributos. LOS DATOS SE OBTIENEN del Listado Coneval de Programas y Acciones de Desarrollo Social 2018, y en él se identifican las características de los programas presupuestarios, dividiéndolos en cuatro categorías, según los atributos. Las categorías son: derecho básico asociado, etapa de vida, grupo de atención y tipo de apoyo que otorga. POSTERIORMENTE SE REALIZA un análisis de clases latentes, cuyo objetivo es buscar una clasificación de individuos u objetos similares en grupos, modelando las relaciones entre las variables observadas, de manera que las relaciones entre ellas sean explicadas por una variable latente, es decir, no observable. EL ANÁLISIS INCLUYE variables de cobertura geográfica, por lo que no es posible determinar complementariedades o coincidencias territoriales en la operación de los programas solamente a partir del análisis de clases latentes. PARA DETERMINAR EL USO que debe darse a esta información para la toma de decisiones estratégicas en términos de la elaboración del presupuesto y administración de los programas sociales, se requiere un análisis posterior de los resultados de los programas por grupo, como un análisis cualitativo que aporte elementos más precisos. DEL LISTADO CONEVAL, en 2018 se identificaron 35 programas que tienen similitud del 100 por ciento con uno o más programas y 23 programas que tienen similitud de 98 por ciento con uno o más programas. A PARTIR DE LA IDENTIFICACIÓN de estos casos, se realizó una revisión de las características particulares de los programas y su operación, tales como el diseño general y sus objetivos, la identificación de las poblaciones objetivo y atendida y el tipo de intervención que realizan.