Uno de los lemas del gobierno federal es “Por el bien de todos, primero los pobres”. Sin embargo, los programas sociales destinados a combatir la pobreza no tienen claro el problema que quieren atacar, lo que les impide medir resultados, informó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
Al dar a conocer las evaluaciones de 17 programas prioritarios de desarrollo social, el organismo señaló que “las redefiniciones de las intervenciones a lo largo del primer año de operación cuentan con poca claridad en la definición del problema que pretenden resolver. Algunos programas deben clarificarlo, lo cual permitirá enfocar la intervención para que sea posible medir sus resultados y sus efectos en la población que atiende”.
Jóvenes Construyendo el Futuro, Microcréditos para el Bienestar, Sembrando Vida, Becas Benito Juárez y Precios de Garantía a Productores, entre otros, fueron analizados por primera vez por el Coneval, que destacó los efectos nocivos que han causado la austeridad. “Los recortes presupuestales pudieron afectar la calidad o cantidad de los bienes y los servicios otorgados”, refiere.
Y agrega: “Esta austeridad supuso la necesidad de priorizar procesos de la implementación, como por ejemplo la entrega de apoyos, buscando llegar a la mayor cantidad de población con el menor costo posible; lo anterior generó que otros procesos fueran dejados de manera secundaria, como los relativos a la supervisión y el seguimiento a beneficiarios”.
Becas Benito Juárez, ajustar la mira
El Coneval recomendó fortalecer y homologar el diagnóstico y la matriz de indicadores de resultados del programa de entrega de becas para el bienestar “Benito Juárez”, a cargo de la Coordinación Nacional de Becas para el Bienestar.
De acuerdo con la evaluación realizada al programa implementado por la nueva administración, el programa carece de un diagnóstico definitivo y validado de la problemática que se atiende.
El análisis del Coneval seleccionó una muestra en dos etapas con base en el índice de condiciones educativas, en segundo lugar se analizó dentro de cada grupo o estrato que entidad federativa presentaba las características más variables.
Las entidades seleccionadas fueron Chihuahua, Oaxaca y Puebla. Los investigadores visitaron 15 instituciones de Educación Media Superior y realizó entrevistas individuales, grupales y grupos focales con 146 personas beneficiarias. Además dialogaron con 25 personas que forman parte de las instituciones para conocer su participación y opinión del funcionamiento del programa.
En cuanto al problema público que busca atender el programa, el Coneval identificó distintos fraseos, por un lado, en el cuerpo del diagnóstico se menciona que “los jóvenes presentan dificultades para permanecer en las escuelas de Educación Media Superior”; mientras que en el Árbol de Problemas se dice “los alumnos/as que cursan la Educación Media Superior del Sistema Educativo Nacional no permanecen en este nivel educativo”, por lo que recomiendan mencionarlo de manera específica en los documentos normativos
La meta de atención establecida para los primeros años de operación de 3.5 millones de estudiantes elegidos considerando dos niveles de priorización: el primero relacionado con las características del territorio, en concordancia con los Lineamientos Generales para la Coordinación e Implementación de los programas integrales para el Desarrollo y el segundo con la caracterización de la población.
La beca universal consta de un incentivo económico de 800 pesos mensuales entregados de forma bimestral (1 mil 600 en cada ocasión) directamente a los beneficiarios a través de órdenes de pagos. La beca se otorga hasta por 30 meses a partir de la recepción del primer apoyo.
Los requisitos para acceder al apoyo son que los estudiantes estén inscritos a alguna institución media superior y que no reciban ninguna otra beca de manutención del gobierno federal.
El presupuesto asignado originalmente en 2019 para el programa eran 17 mil 280 millones de pesos etiquetados como gasto corriente en la modalidad de subsidios. El portal de transparencia presupuestaria reporta un ajuste de 7 mil 769 millones 217 mil 280 pesos, lo que representa 45% adicional.
Según el informe, el programa atendió a 121 mil 495 becarios de familias de 94 municipios emergentes y 5 millones 196 mil 281 beneficiarios para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, lo que representa 5 millones 319 mil 776 becarios.
Jóvenes Construyendo el Futuro, sin estructura ni metas
Jóvenes Construyendo el Futuro, uno de los principales programas implementados por la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador en materia social, y a más de un año de implementación no cuenta con estructura programática clara ni metas para su evaluación, de acuerdo con una observación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
El programa fue desarrollado por la Secretaría del Trabajo que opera a través de una estructura integrada por una oficina central y en cada entidad, que deben ser coordinadas por un capacitador estatal asistido por auxiliares y los llamados Mentores de la Nación.
Al finalizar 2019, el programa no tenía una estructura operativa porque, de acuerdo con las entrevistas realizadas por los investigadores, todavía estaban en proceso de autorización.
“El programa inició como una propuesta novedosa, pero sin contar con una estructura o estrategia operativa previa sobre la cual montar sus actividades y aprovechar sus experiencias”, destaca el Coneval.
A finales de 2019, la Secretaría del Trabajo informó que ya se había alcanzado la meta inicial: vincular a 1 millón 072,874 de jóvenes con empresas, instituciones públicas y organizaciones sociales.
Sin embargo, las metas específicas siguen sin ser claras. En su análisis, el Coneval advirtió que esto puede responder a que en las Reglas de Operación se han ido modificando tanto el objetivo general como los específicos, que pasaron de ser cinco a cuatro.
Además, el centro de investigación destaca la necesidad de actualizar las poblaciones del programa a las condiciones propias y ajenas del mercado de trabajo que determinan las posibilidades de los jóvenes para su plena inserción, entre ellas la disminución temporal de la actividad en sectores específicos de la economía por cambios en la oferta y la demanda o la pérdida masivas de empleos derivado de una contingencia como el Covid-19.
El programa tiene como objetivo incluir en actividades productivas a jóvenes de 18 a 9 años que no estudian ni trabajan para propiciar la conexión con unidades económicas y centros de trabajo dispuestos a brindarles capacitación en el trabajo, mediante la entrega de una beca mensual de 3 mil 748 pesos y seguro médico facultativo durante un periodo de 12 meses por parte del IMSS.
En el ejercicio fiscal 2019, el programa tuvo un presupuesto de 40 mil millones de pesos, pero se modificó a 23 mil 915 millones de pesos. De acuerdo con la Cuenta Pública 2019 atendió a 1 millón 120 mil 543 jóvenes.
La capacitación está orientada a la adquisición o fortalecimiento de habilidades técnicas y hábitos de trabajo, mientras que en 2019 se dirigía a la adquisición o fortalecimiento de habilidades técnicas y blandas.
En 2020, con el aumento al salario mínimo monto de las becas pasó de 3 mil 600 a 3 mil 748 pesos.
La revisión operativa incluyó a los beneficiarios de Chiapas, estado de México, Durango y Ciudad de México.
En la reglas de operación 2020 indican que 56 mil 600 becarios del programa formarán parte del Programa Sembrando Vida y que, en este caso, los beneficiarios tendrán la beca y el acceso al seguro médico hasta por 2 años, pero no hay documento que explique la razón de duplicar apoyos.
“Sembrando vida” sin planeación estratégica
Considerado uno de los programas prioritarios de la política social de la actual administración, el de “Sembrando Vida”, de la Secretaría de Bienestar, enfrentó en su primer año de operación diversos retos, principalmente problemas para entregar a la población beneficiaria los apoyos en especie contemplados en el diseño original del programa, lo cual limitó su avance para conseguir los resultados previstos, señaló el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
Entre las principales fallas, identificadas tras el análisis del Coneval, fue la ausencia de un proceso de planeación estratégica de mediano plazo para la capacitación y asistencia técnica para el desarrollo del programa en sí; así como la falta de claridad en cuanto a los objetivos estratégicos planteados en el mediano y largo plazo, y los mecanismos a desarrollar conforme al avance de los y Sistemas Agroforestales (SIAF) apoyados, que junto con el de Milpa con asociación de Árboles Frutales (MIAF), son los dos tipos de sistemas de producción en los que se basa el programa.
“Por ejemplo, no es claro si se tiene o no contemplada la reposición de plantas y bajo qué circunstancias; si se hará una única entrega de herramientas o habrá también una reposición a partir de su desgaste”, indica el análisis del funcionamiento del programa en las conclusiones por tema de análisis, en donde señala, también, la poca claridad de cómo evolucionará la capacitación una vez que las plantaciones de frutales rindan sus frutos y los sujetos de derecho tengan excedentes de producción.
De manera general, señala el Coneval, los procesos operativos de Sembrando Vida, “requieren aún de importantes ajustes para lograr su formalización, documentación, estandarización y consolidación”, pues al tratarse de una estrategia de reciente creación, la definición de conceptos y procesos resulta una tarea pendiente a fin de que la operación se consolide y abone al cumplimiento de sus objetivos, siendo “el gran reto” en su primer año de operación que enfrentó el conseguir entregar los distintos componentes de manera coordinada y en tiempo y forma con respecto a las necesidades del ciclo productivo.
En cuanto a la cobertura, el estudio constató que, hasta julio de 2019, el Programa tenía registrados 207 mil 457 beneficiarios en las ocho entidades donde Sembrando Vida opera, lo cual representó un avance del 90.2% con respecto a la meta programada de 230 mil personas. Ubicando a Durango y Tabasco, como los estados de cobertura alta; seguidos de Campeche y Quintana Roo con cobertura media; mientras que Puebla, Veracruz, Chiapas y Yucatán registraron una cobertura baja del programa.
Dentro de las principales áreas de oportunidad detectadas, el Consejo identificó que algunos de los principales procesos del Programa no se ejecutaron de la misma forma entre las regiones. Por ejemplo, apuntó, en algunas, el registro de las personas interesadas en la plataforma informática se realizó una vez que presentaban su solicitud y la documentación correspondientes, para después hacer la visita de verificación donde se desarrollaría el proyecto productivo; pero en otras regiones, primero se hizo la visita de verificación y si se cumplía con los criterios normativos, se hacía el registro. Así, “la implementación está poco estandarizada y con margen de discrecionalidad a lo largo de la estructura operativa, lo que puede limitar el logro de los objetivos del Programa”.
Microcréditos para el bienestar, sugieren ajustes en los montos
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) reconoció los resultados del programa de entrega de microcréditos al Bienestar (las Tandas del bienestar), considerado prioritario en la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador, y recomendó realizar adaptaciones a la modalidad y monto de los créditos dependiendo del giro del negocio.
“Se reconoce que en este primer año de implementación, el programa ha hecho un gran esfuerzo en la construcción de una intervención nueva”, concluyó el organismo en los resultados del informe Evaluaciones de Diseño con Trabajo de Campo 2019-2020 a 17 programas sociales del gobierno federal.
Según el Coneval, el microcrédito es un instrumento financiero que debe adaptarse a montos, tasas y plazos a las necesidades de la inversión porque los micronegocios tienen flujos distintos según el comportamiento del mercado de consumo local. Los microcréditos que se entregan de forma masificada y bajo una sola metodología y cantidad pueden ser una carga de deuda para quienes no generan el flujo necesario para pagar.
El centro de investigación también sugirió considerar en el próximo año la oferta del microcrédito a las nuevas actividades económicas de los egresados del Programa Jóvenes Construyendo el Futuro.
El programa “tandas del bienestar” se dirige a las personas que inician o cuentan con un micronegocio o realizan actividades productivas tradicionales, excluidas del financiamiento bancario, para fomentar la consolidación de las actividades productivas.
Actualmente opera en 2 mil 227 municipios y 2 mil 401 localidades de marginación media, alta y muy alta o con presencia de población indígena o afroamericana. Los microcréditos contemplan la entrega de cuatro créditos de hasta por 52 mil pesos en total a pagarse en plazos máximos de 10 mensualidades.
En 2019, el programa tuvo 3 mil 033.23 millones de pesos de los que ejerció 2 mil 500 millones de pesos. El mismo año 349 mil 722 personas en todo el país recibieron al menos un microcrédito de 6 mil pesos.
La metodología de evaluación incluyó una serie de entrevistas y trabajo de observación directa en el campo. Se analizaron casos en Puebla, Yucatán y Aguascalientes.
El programa se apoya operativamente en los Servidores de la Nación que dependen administrativamente de la Secretaría del Bienestar, en tanto que el mismo equipo apoya administrativamente a distintos programas a partir del Censo del Bienestar por lo que recomendó formalizar el flujo operativo en la atención de los distintos requerimientos dirigidos para dar mayor certidumbre.
De acuerdo con la evaluación del Coneval, en muchos de los 17 programas considerados prioritarios, el diseño se definió a la par de la implementación y de su ejecución lo que ocasionó que se contara con poca infraestructura y recursos humanos insuficientes, en medio de la política de austeridad a lo largo del año.
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